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山西翼城放开二胎实验27年:居民早已不愿多生  

2013-01-25 21:01:38|  分类: 参考资料 |  标签: |举报 |字号 订阅

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山西翼城放开二胎实验27年:居民早已不愿多生

2012年8月22日14:01 人民网  我要参与(8645)


翼城县的试点证明:人口的出生率有其客观规律性,生育是每一个家庭的实际生活,要受到许许多多的条件制约。

编辑按

石家庄一家大型国有企业的计生委主任李建荣,在职期间,每一年,她都能捧回市级先进工作者的荣誉证书,一家人以她为荣。然而,就在今年年初,这位64岁的退休母亲失去了自己的独生儿子。她和丈夫陷入了对“老无所依”的深深恐惧之中,一度后悔没有生二胎。

当失去独生子女的家庭越来越多,当养老成为逼近眼前的社会问题,失独者的养老路更为艰涩难行。有数据显示,中国目前有超过百万个失独家庭,两百多万名失独者。这些失独者大多是五六十岁的老夫妻,现有条件下,他们无法再生育,只好凄凉地走完失去独生子女的人生。

失独者之痛,被归咎为计划生育“惹的祸”。除此之外,性别比例不均衡、老龄化加剧、民工荒、人口素质逆淘汰等日益凸显的问题,也被认为是计划生育造成的“后果”。于是,呼吁放开二胎甚至取消计划生育的声音越来越高。

真的是这样吗?

反对的声音同样存在。许多人坚持认为计划生育作为国策应当继续执行下去。

或许,根据经济社会的发展变化,对计划生育政策进行某些改革更符合实际。

翼城县的试点证明:人口的出生率有其客观规律性,生育是每一个家庭的实际生活,要受到许许多多的条件制约。如何把握其中的客观规律,值得探究。

27年放开二胎的实验,同时改变了翼城人的生育观,如今翼城人早已不愿意多生。而翼城县试验的“自动失效”恰是翼城试点得出的最重要结论——人口生育有其自然规律,生活模式是什么,就决定了自觉地生几个孩子

翼城二胎实验27年

法治周末记者陈霄

发自山西翼城

就在媒体纷纷曝出各省对“单独子女”生二胎试点的申请迟迟没有获得国家批准时,在山西省西南的小县翼城,刚刚走过了她二胎化试点的第27个年头。

这个当年在历史的各种偶然条件下促成的人口特区,一直静悄悄地在施行二胎化政策,并顽强地在昔日一小批试点城市中幸存成孤本。

改变现行人口政策(主要针对放开二胎)持续成为近年来全国“两会”的热议话题,观察翼城县的实验,恰恰是各种争议难以回避的实证。

在这个放开了二胎的县城,27年的实验结果表明,翼城县的人口出生率和自然增长率始终低于全国、山西省及其所在的临汾市,人口出生性别比优于全国平均值。

27年的实验,同时改变了翼城人的生育观,如今翼城人早已不愿意多生。而翼城县试验的“自动失效”恰是翼城试点得出的最重要结论——人口生育有其自然规律,生活模式是什么,就决定了自觉地生几个孩子。

特区之特

作为试点,翼城县的特殊之处即在于,在全国普遍实行“一胎化”政策的大背景下,翼城县的农民家庭允许生育二胎,条件是:晚婚晚育加生育间隔。

这个现有32万人口的翼城县,农村人口多于25万,是典型的农业县。

当年制定的政策是,晚婚的最小年龄是男25岁、女23岁,晚育则要求农民第一个孩子在妇女24岁时生育,第二个孩子30岁生育。

受惠于此,年仅56岁的张富秀,现在已是孙儿女满堂。

30多年前,她生了两个女儿,还想再生一个儿子时,计划生育开始了,“怕被罚,就没敢再生”。

现在,大女儿外嫁,生了一儿一女;小女儿招婿上门,也生了一儿一女。

张富秀认为“现在这样很完满”,她至今还记得过去自己怎样被村里人骂“绝户”,却一点也想不起来27年前,实施晚婚晚育加间隔可生二胎那场声势浩大的宣传。

两个女儿像她一样,只生两个孩子,她觉得已经没有遗憾,只是在听说这一切受益于翼城县独特的人口政策时,表示了惊讶:“其他地方不能生二孩吗?”

在翼城县王庄乡北冶村,无论是享受了政策优惠生育了二胎的父母,还是知道可以生二胎却放弃去领取独生子女证的父母,除非在乡镇有公职,鲜有人知道自己所在的地方,是个享受特殊政策的人口特区。

稍微年长的人,更多的是记得当年超生时所受的处罚,并在多年后仍耿耿于怀,却很难想起1985年那个转折,翼城县从全国“一胎化”大背景下脱颖而出,成为二胎试点。

27年过去,翼城人习惯了可以生二胎的政策环境,生于斯长于斯的年轻一代,习以为常地以此生儿育女。

只有一定年纪的计生干部知道,翼城县试点的来之不易。

1984年春节,时任山西省社会科学院人口研究所所长的梁中堂,给当时的中共中央总书记胡耀邦呈写了一篇题为《把计划生育工作建立在人口发展规律的基础上》的报告,提出采取晚婚晚育和延长二胎生育的办法,能同样控制好人口数量。

当时在国家计生委工作的张晓彤和中国人口情报中心的马瀛通很看重梁中堂的报告,在重新测算后,他们又给国务院写了《人口控制与人口政策中的若干问题》报告,认为晚育加间隔可行。他们还更正了梁中堂推算的时间,进一步建议在2000年以后,城乡都可以采用此法,并最好以计划生育法颁行以加强政策的稳定性。

报告经国务院领导批示后送呈胡耀邦,胡耀邦作了亲笔批示,称“这是一份认真动了脑筋,很有见地的报告”,并要求有关部门测算后,代中央起草一个新的文件,经书记处、政治局讨论后发出。

后来,国家计生委同意由梁中堂在山西选择一两个县试行“两晚一间隔”的办法。

原定试点放在晋城市的高平县,但时任山西省计生委主任拍板定在翼城县——这是个当时计划生育战线上的先进县。不过,梁中堂到翼城县调研时,干部意见也不统一,后来还是当时的县委书记武伯琴极力支持,才最终得以确定。

当年还是乡镇一把手的冯才山记得,当时把他们集中到县里,“两晚一间隔”模式的奠基者梁中堂在会上讲他的新理论,把下面听讲的干部们都听得大吃一惊:“居然还有这样大胆的,敢跟国家计划生育政策公开叫板?!”

会场上的干部们比较普遍担心的是,现在只许生一个都不好控制,如果允许生两个,岂不是天下大乱?

当时已对计划生育工作深感头痛的干部却很快发现,越到基层,梁中堂的办法越受称赞,传达到村一级时,大家都觉得“这个办法好”,因为老百姓容易接受。

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试点效果

1985年,翼城县人大出台了《翼城县计划生育试行规定》、县委县政府下发了《翼城县计划生育试行规定实施细则》,次年,“两晚一间隔”在翼城县全面铺开。

后来当了翼城县计生委主任12年的冯才山那时很快就发现,基层计划生育的工作量一下就上去了,以前是一刀切的一胎化,1985年以后既要管什么时候结婚、什么时候生育,还要管理生二胎的间隔时间。

冯才山说:“一开始几年还要不断给老百姓解释,他们认为既然允许生二孩,你管我什么时候生第二个,100年是四代人还是五代人的问题,他们不明白。”

试点政策的效果在第二年就开始凸显出来,晚婚率一下子就从1985年的37.3%飙升到1986年的81.24%,第一胎的晚育率更是高达93.3%。

即使是试点,翼城县仍然面临着计划生育同样的考核标准,当时定下的目标是到2000年时全县人口控制在30万。

1985年7月,翼城县做了一份人口发展测算表,预计在2000年,全县总人口为300331。2000年,第五次人口普查的结果,全县人口303258。

翼城县15年有条件地放开二胎,用事实证明,人口并没有出现不可控的增长。

不仅如此,多年来,翼城县无论是其人口出生率还是人口自然增长率,都在逐年下降,并且年年低于全国和山西省的水平。

以精确数据的2006年为例,翼城县、山西、全国的人口出生率分别为8.76‰,11.48‰,12.09‰;人口自然增长率则分别为3.8‰,5.75‰,5.28‰。

梁中堂曾用一句话来概括翼城县27年的试点效果,即翼城县在每一个时点上的统计数据都要比全国、全省和全市的平均水平好。

他同时指出,这个结果并不是“两晚一间隔”的政策使然。他在1988年做的一次1%人口抽样调查说明,当时不仅晚婚晚育不是统计数据反映的那样执行得很好,而且早婚、多胎都还占一定的比例。

但是,即使这样,翼城县的人口发展数据还是比全国的好。这是为什么?

梁中堂认为,这恰恰说明了人口的出生率有其客观规律性,生育是每一个家庭的实际生活,它要受到许许多多的条件制约,远不是政府制定目标和指标可以限制的事情。

今年才23岁的续燕霞,已是准妈妈,她与丈夫商量好,打算只生一个孩子,不论男女。

她说自己出生的年代多数家庭都是两个小孩,现在年代不同了,一个能养好就可以,而且男女都一样:“做B超我们也从不问是男是女。”

翼城县王庄乡主管计生工作的副乡长王永亮告诉法治周末记者,该乡现有独生子女户1680多户,其中三分之一都是一个女孩。

“观念跟着时代变化,加上国家和省里奖励政策的增多,现在很多家庭都主动放弃了生第二胎的指标。”王永亮说。

当然,这些都是后来研究者发现的各种良好效果。

而实际上,当年在翼城试点的目的,却在于“摸索出一条‘合情合理、群众拥护、干部好做工作’的中国式的计划生育道路来”。

冯才山回忆,在1978年以后,全国各地已在严格推行计划生育政策:“难度相当大,为什么叫‘推行’,老百姓不愿意,得‘推’着他做。”

在北冶村做了30多年计生员的孙学武,在试点以前,被村里人恨得牙痒痒,走在路上形同陌路,家里不是拖拉机轮胎被割就是电线被剪断或者猪圈里的猪被药死。就连儿子媳妇因意外一氧化碳中毒去世,也被村里人骂作报应。

“试点以前,那真是‘敌我矛盾’啊,现在退休好几年了,还有人记恨着我当年罚过他们50元钱的事呢。”孙学武感慨地说。

试点以后,孙学武的工作开展起来好了很多,近十年来,随着村民观念的转变,计生工作越来越好做,他与村民的矛盾也大大缓解。

允许有条件地生育二胎,试点的初衷迅速见效——试点前,全县36名计生助理员,已有八九人因工作难度太大想改行,试点开始不久,全部都安了心。

不宜推广?

当年试行与全国“一胎化“政策不同的地方,其实并不止翼城县一家。

1985年,翼城县特批成为全国第一个二胎试点后,又陆续有十几个地方获批,包括山西大同市新荣区、辽宁长海县、黑龙江黑河市、山东长岛县、广东南海县、广西龙胜各民族自治县、甘肃酒泉市和徽县、青海源丰县以及宁夏同心县。

但是,由于各种原因,最终只有翼城县一直坚持了下来,在很长一段时间里成为计划生育试验中的“孤本”——只此一家,别无分店。

对于试点的效果,当时大家都没有把握。在翼城县试点的第二年,1986年12月,在全国计生工作会议上,国务院领导谈及“两晚一间隔”试点时曾作过表态“如果经过10年,证明这种办法人口增长率并没有提高,那就是一个很好的政策,那我们就可以利用这个政策”。

此番表态,给了当时试点的倡导者和执行者很高的期待。

尽管此后,翼城县无数次用数据证明了它的成功,但它却始终无法突围,就连将这一政策扩大到临汾地区的努力都没有奏效。

据报道,包括中国人口学会和国家计生委多年来都去考察过这些试点,最后总结都是一句话——效果很好,但不宜推广。

当时,试点都是在悄无声息地进行,各个地方闷头做事。

“要求我们遵循三不原则,不宣传、不报道、不推广。”冯才山说。有一次他到省里参加一个计划生育工作会议,发言材料里写了试点政策的内容,主办方后来将这部分文字全部删掉了。

1987年,11个试点地区的研讨会在翼城召开,会议内容,被列为秘密,不允许公开。

翼城县就这样悄无声息地走过了20年,甚至都被当地的民众逐渐淡忘。直到近几年来,放开二胎的呼声渐高,它的尘封往事才又被翻开。

无论是后来前赴后继跑到翼城县做调研的学者,还是当地计生部门的工作人员,都认为,翼城模式最宝贵的经验实际上是解决了多孩生育的问题,由于更接近百姓需求,也大大降低了计生工作的难度。但他们也承认,随着环境的变化,翼城县“两晚一间隔”模式已错失推广的最佳时机。

临汾市计生委负责人分析说,目前包括山西省在内的许多省农村地区都实行的是一胎半政策(即第一个是女孩可以生育第二胎),加上各种符合条件的再生育的情况,实际只有三分之一左右的家庭不能生二胎,这导致翼城县的试点优势正在不断减弱。

就连翼城模式的奠基者梁中堂也认为,没有推广并不意外,因为试点本身就是一个偶然叠加的结果,不具备可复制性。但翼城县实验的意义却不容置疑。

第一,翼城县农民平均生育两个孩子,其人口增长水平还低于全国,说明全国的农民也平均生了两个孩子。第二,翼城县和全国的人口增长说明,老百姓在宽松的政策下不一定多生孩子,在严紧的政策下也没有少生孩子。第三,这样的结果表明,人口变动是一个客观过程,生育政策作为国家意识形态没有对人口过程发挥多大的调节作用。

从如今的形势来看,梁中堂认为,已经不是该不该推广翼城经验的问题,而是把自由生育权交还给人民,让人民自己决定自己的生育。

无论生育政策如何流变,22年前,吉芳就独生子一个,知道可以生第二胎也坚决不生:“看孩子他爹,弟兄4个,穷成什么样儿了,弟弟结婚时连房子都供不上。”

这也是现在北冶村许多村民的想法,在过去的20多年中,上学、就业、房子从来不像现在这样成为如此沉重的负担——“少生快富”,这个几十年前喊得响亮却根本无法阻挡超生大军规模的口号,终于随着经济和社会的发展被接受了。(法治周末)

(责任编辑:张筠)

社会抚养费疑遭计生部门挪用 15名学者建议废除

2012年8月24日03:50 21世纪经济报道  我要参与(5201)

本报记者 王峰 北京报道

8月下旬,距15名学者将一份《尽快启动〈人口与计划生育法〉全面修改的公民建议书》寄往全国人大已过去一个多月。建议书的发起者之一,北京大学法学院教授湛中乐告诉记者,“全国人大已将其中的意见向高层反映,但目前未见启动修法程序”。

建议书矛头之一即是社会抚养费制度,“取消或废除社会抚养费制度,不仅体现了对生育权作为基本人权的保护,还能避免现行社会抚养费制度实施过程中的不公平和不平等现象。”

“在有的地方,社会抚养费是乡镇财政收入中的大头”,河北东部某县一名镇财政所长7月底对本报称。在这个矿产资源丰富的乡镇,每年征收的计划生育社会抚养费返还镇财政所40%,共计几十万元。

这笔返还款用于该镇计生办工作经费,或对计划生育光荣户进行奖励,“但有的乡镇会挪用做招待费或政府办公费”。

在实际运转过程中,由于缺乏规范,社会抚养费在基层政府变形手法不断。诸如基层计生部门挪用抚养费,填充乡镇财政,甚至以入账、不入账形式贪污;还有一些计生人员利用抚养费寻租。

贪腐及寻租

由于监管不力,社会抚养费征收,偶见贪腐和寻租。

据贵州省从江县法院判决书显示,从江县一名乡计生办主任在不到两年时间内,利用办准生证及为他人减免社会抚养费的便利,收取好处费近万元。

在一些基层计生办职务人员中,则出现将收取的社会抚养费,以不入账或少入账形式贪污的司法案例。

判决书称,2010年,原郑州市惠济区计生委副主任李喜凤被诉贪污社会抚养费26.7万元。但其辩称,“其中5.7万元作为奖金发给了村妇女主任,7.6万元被领导拿走,其余的,有给领导送礼的,有招待领导花了,还有一些在工作中花了。”这些款项中,有的有票据,没有票据的被李喜凤记在了本子上。

李喜凤最终被认定贪污社会抚养费近14万元,包括其不再负责收取社会抚养费后又交到她手里的“既交不上去,也退不回去”的6.6万元。

在实践中,一些地区还将社会抚养费和家庭收入挂钩,导致富人多交抚养费。上述计生工作人员直言,“国家对每个新生儿的社会投入相对平等,以家庭收入情况确定征收标准,明显与社会抚养费的本质相背”。

由此社会抚养费的征收漏洞可见一斑。

为了规避征收社会抚养费过程中的贪腐行为,一些新招开始采用。“镇计生办并不直接收钱,而是由超生户缴到县财政的专门账号中,再凭银行收条到计生办领取发票”,江西省宜春市一名乡镇计生办工作人员介绍。

但类似举措并未普及,同属宜春市另一县的计生委工作人员告诉本报,当地超生户仍将社会抚养费交到乡镇计生办,“很多农民都不懂去银行存钱”。

“市级、省级计生委有审查社会抚养费的权力,但现实中根本查不过来”,一名南方某省人口与计生委工作人员坦言。

此外,社会抚养费 “罚款”意味浓厚。除超生外,未办理结婚登记生育、未经审批再生育、不够间隔期再生育等行为,也被征收社会抚养费。

“然而实际上,这些程序违法的生育并未导致实际生育数量增多,也没有带来社会投入的增加”,一名不愿透露姓名的基层计生工作人员说。

社会抚养费变形记

摊派及挪用

基层社会抚养费的收支,更是存在很多匪夷所思的“灵活”手法。

公开的基层抚养费曝光案例显示,2008年,46岁的河南省淅川县铁僵沟村支书龚国华,自己掏出6000元缴纳社会抚养费,而实际上他并未超生,而是为了完成乡里分摊到村里的抚养费任务。

这样的事例并不鲜见,“对社会抚养费征收摊派任务现在也还存在”,广东省人口计生委一名工作人员直言。河南省平舆县一名不便具名的乡党委书记称,“社会抚养费征收,每年镇政府都开会研究,根据各村委计划生育水平确定任务,任务完成后镇财政从收取费用中,返还一部分奖金给支部书记个人及村委。”

村干部征收社会抚养费的热情部份源于此,即便需要先行垫付也无所谓,“等到都征收完毕,超出任务部分,会有很高比例返还到村里”,一名江西省东部某县审计局工作人员说。据其介绍,县财政返还镇计生办的比例一般为40%-90%,而镇计生办也会给村委会一定比例的返还。

河南省信阳市平桥区邢集镇政府曾规定,对按时完成社会抚养费征收任务的村,按该村社会抚养费征收总额的30%返还,用于支持征收的日常工作费用及干部奖励。

社会抚养甚至被一些乡镇挪作办公经费。江西省东部某县一名审计局工作人员就发现,某镇 2010 年实际可用财力635万元,社会抚养费收入128万元,占该镇实际可用财力的20%。在128万元的社会抚养费支出中,餐费食品等招待费和走访送礼支出占54 %,列“招待费”和“其他开支”科目,24 %用于职工的奖金、补贴。

征收依据

社会抚养费征收依据可回溯到多年前。

上世纪80年代中期以后,各省、自治区、直辖市相继出台计划生育条例,其中规定,对违反政策生育子女者,征收一定数额罚款。

后来,罚款这一行政处罚行为逐渐演变为行政性收费。原国家计生委政策法规司司长江亦曼曾撰文称,经全国人大法工委认定,在计划生育工作中采取的经济限制措施,不应界定为行政处罚罚款。随之,该项罚款更名为计划外生育费,明确其性质属于补偿性的行政收费。

2000年初,在《中共中央、国务院关于进一步加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》中,明确规定“在现阶段,对违反计划生育政策的家庭征收社会抚养费,给予必要的经济制约”。由此,各地计划外生育费更名为社会抚养费。

在性质从罚款变为补偿性的行政收费后,社会抚养费的用途是什么?

在2002年《社会抚养费征收管理办法》出台前,社会抚养费被规定全部用于补充人口与计划生育事业费的开支。一名某省计生部门不便具名的工作人员介绍,其投入方向包括九个方面:独生子女保健补助费,计划生育服务网络建设支出,节育者营养补助及路费补助,计生宣传费补助支出,计生培训费补助支出等。

2002年《社会抚养费征收管理办法》实施后,上述经费支出要求出自财政,而社会抚养费也被要求全部上缴国库。

但在实际计生工作中,由于存在上述种种变通手法,社会抚养费“征缴分离”、“收支两条线”形同虚设。

“制度是有的,只是没有执行”,前述广东省人口与计生委工作人员说。

从全国来看,除山东等少数省份市级、省级计生部门部分提取社会抚养费外,社会抚养费主要在县级财政中流转,其规模成谜,“市级、省级计生委有审查权力,但查不过来”,广东省人口与计生委工作人员对本报直言。

“应将社会抚养费由上缴地方财政改为中央财政,切断部分地区刻意追求征收数额的动力来源”,该人士称。

(本报记者宋江云亦有贡献)

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社会抚养费的方式有哪几种?

谁应缴纳社会抚养费?

(责任编辑:连立新)

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